Avoimuusrekisteri avartaa käsitystä lobbaamisesta

Vaikuttajatoiminnan sääntelyn kiperät kysymykset kiehtovat eurooppaoikeuden ja lainsäädäntötutkimuksen uutta professoria Emilia Korkea-ahoa.

– Olen ison perheen esikoinen. Nuorempana olin erityisen kiinnostunut siitä, miten perhe saadaan toimimaan yhteen. Seurasin omia veljiäni, kuinka ohjeistus toimi heihin. Yksi heistä ryhtyi heti toimeen, toinen auliisti lupasi, mutta unohtui lukemaan Aku Ankkaa, ja kolmas hangoitteli vastaan, mutta siitä huolimatta teki sen, mitä pyysin. Kiinnostuin, miten eri tavoin ihmisiä voi hallinnoida.

Professori Emilia Korkea-ahon nuoruusmuisto on kuin sukuromaanin vetävä avaus ja kertoo käytännönläheisesti, miten hänen kiinnostuksensa oikeudelliseen sääntelyyn juontuu jo oman perhearjen tarkkailusta nuorena. Sittemmin Korkea-aho on löytänyt tutkimuksensa ytimen empiirisistä tutkimusmenetelmistä ja oikeustieteiden yhdistämisestä yhteiskuntatieteelliseen tutkimukseen.

– Tein väitöstutkimukseni siitä, miten EU-tuomioistuin ottaa huomioon suositustyyppisen materiaalin. Teen edelleen niin sanottuun soft law -ohjaukseen liittyvää tutkimusta. Tämä punainen lanka on kulkenut kaiken läpi, Korkea-aho sanoo.

Vuoden 2022 alussa Emilia Korkea-aho astuu uuteen vaiheeseen urallaan, kun hän aloittaa eurooppaoikeuden ja lainsäädäntötutkimuksen vakituisena professorina Itä-Suomen yliopistossa. Hän työskentelee oikeustieteiden laitoksella Joensuun kampuksella.

Eurooppaoikeuden perusteet pala palalta

Tavalliselle tallaajalle eurooppaoikeus tuo kenties mieleen Euroopan unionin byrokratiakoneiston ja vaikeaselkoiset direktiivit. Korkea-aho on tunnistanut samansuuntaisia ennakkoluuloja, kun hän on opettanut eurooppaoikeuden perusteita.

– Ymmärtämistä vaikeuttaa se, että perusteissa pitää hahmottaa koko EU-järjestelmä. Mutta kun isoa asiaa pilkotaan palasiksi, opeteltava asia on helpompi hahmottaa. Kun käymme opiskelijoiden kanssa läpi eri toimielimiä ja historiaa, huomaan, että asia rupeaa avautumaan. Sekin auttaa, että EU-asioista uutisoidaan mediassa aiempaa paremmin. Opiskelijat lukevat uutisia ja osaavat yhdistää uutisia omaan arkeensa, Korkea-aho kuvaa.

Omassa tutkimuksessaan Korkea-aho on erityisen kiinnostunut vaikuttajatoiminnan eli kansanomaisemmin lobbaamisen sääntelystä sekä viranhaltijoiden liikkuvuudesta yksityisen ja julkisen sektorin välillä eli tutummin pyöröovi-ilmiöstä.

Jos Korkea-aho kertoo tuttavilleen, että hän tutkii ”soft law’ta”, se ei välttämättä sytytä eikä johda jatkokysymyksiin – mutta jos hän kertoo tutkivansa lobbausta, mielenkiinto herää varmemmin. Korkea-ahon tutkimuskohteista molemmat, lobbaaminen ja pyöröovi-ilmiö, menevät tunteisiin. Mielikuva on vain usein vääristynyt.

– Lobbaus nousee otsikoihin, kun epäillään väärinkäytöksiä. Toivon, että lobbaus nousisi keskusteluun myös silloin, kun siihen ei liity skandaalia. Tutkimuksella voisi olla tähän paljon annettavaa.

Lobbaaminen kuuluu olennaisesti päätöksentekoon

Emilia Korkea-aho on tutkinut lobbaamista viimeiset kahdeksan vuotta. Ensin hän sai Suomen Akatemian kolmivuotisen tutkijatohtorirahoituksen hankkeeseen, joka käsitteli EU:n ulkopuolisten maiden vaikuttamisyrityksiä Euroopan unioniin. Siitä tutkijaura jatkui viisivuotiseen akatemiahankkeeseen, joka perehtyi erityisesti lobbauksen sääntelyyn.

Korkea-aho osallistui myös oikeusministeriön asettamaan asiantuntijaryhmään, jonka joulukuussa julkaistu mietintö ehdottaa Suomeen uutta avoimuusrekisteriä. Jos avoimuusrekisteri – kansan suussa lobbarirekisteri – saadaan käyttöön vuoden 2023 aikana, Suomi olisi alan suunnannäyttäjä Pohjoismaissa.

Tutkijalle lähtökohta on kirkas: lobbaaminen on olennainen osa päätöksentekojärjestelmää.

– On itsestään selvää, että päätöksentekijöillä ei ole kaikkea tarvittavaa tietoa, ja lobbaajat tuovat erityisalojen tietoa päätöksentekoon. Avoimuusrekisteri tuo näkyväksi myönteisen vaikutuksen, joka näillä erityisalojen intressiryhmillä on. Tämä on yksi syy, miksi Suomessa lobbarit kannattavat avoimuusrekisteriä. He kokevat, että se auttaa puhdistamaan alan mainetta. Alan maine on ehkä vähän aiheetta saatu. Suomessa lobbarit vaikuttavat olevan ammattitaitoisia, Korkea-aho sanoo.

Tuorein ja käynnissä oleva Korkea-ahon johtama nelivuotinen akatemiahanke nivoutuu sekin lobbaamiseen: Suomessa, Ranskassa ja Sloveniassa toteutettava tutkimus perehtyy pyöröovi-ilmiöön ja sen sääntelyyn, eli miten julkisen sektorin toimijoiden rekrytointia yksityiselle sektorille säännellään, ja millaisia jännitteitä ilmiöön liittyy.

– Niin julkisen kuin yksityisen puolen rekrytoinneissa korostetaan laajaa työkokemusta. Kokemuksen ja asiantuntijuuden liikkuvuus ei ole vain huono asia, mutta siihen liittyy julkisen ja yksityisen edun jännite. Tässä tutkimusprojektissa kiinnostuksen kohteena on, miten EU:n jäsenvaltiotasolla säännellään työelämän liikkuvuutta. Tämä yhdistyy myös lobbaukseen, sillä vaikuttajaviestintä- ja lobbaustoimistot rekrytoivat asiantuntijoita julkiselta sektorilta. Jos ministerin erityisavustaja lähtee töihin kansalaisjärjestöön, se ei herätä epäluuloja niin kuin, jos hän siirtyy vaikuttajaviestintätoimistoon.

Avoimuusrekisteri lisää tutkittavaa aineistoa

Suomeen suunnitellun avoimuusrekisterin periaate on, että jokainen lobbausta harjoittava taho rekisteröityy ja raportoi, keneen on ollut yhteydessä tietyllä aikavälillä, mitä asia on koskenut, ja millaisilla resursseilla lobbaustoimintaa on tehty. Raportointivelvollisuus olisi kahdesti vuodessa.

– Lobbaus- ja vaikuttamistoiminta on tehokkainta ihan alkuvaiheessa, kun pääsee vaikuttamaan asian valmisteluun ja agendaan. Jos perusratkaisut on lyöty lukkoon, vaikuttaminen on vaikeampaa. Avoimuusrekisteri valaisee erityisesti alkuvaiheen vaikuttamistoimintaa, Korkea-aho kertoo.

Euroopan unionin tasolla lobbausta säädellään pitkälti suositustyyppisillä instrumenteilla. Suomessa rekisteri olisi lakisääteinen. Avoimuusrekisteri koskisi vain valtion hallinnon tasoa. Toisaalta Irlannissa tehdyn tutkimuksen mukaan lobbaus- ja vaikuttamistoiminnan ongelmat paikantuvat juuri kunta- ja maakuntatasolle, erityisesti kaavoitukseen ja maankäyttöön. Suomessa asiaan tulee jatkossa kiinnittää huomiota.

Korkea-aho on työskennellyt urallaan tutkijana muun muassa Yhdysvalloissa, Alankomaissa, Italiassa ja Englannissa. Yhdysvalloissa lobbauksen tutkiminen koetaan luontevaksi, mutta Suomessa ja Euroopassa alue on erityisesti oikeustieteilijöille vieraampi. Korkea-aho kiittääkin Suomen Akatemiaa ennakkoluulottomuudesta, kun se on rahoittanut oikeustieteilijän lobbaustutkimusta. Rekisteriuudistus voi kannustaa jatkossa lobbaustutkimukseen.

– Avoimuusrekisteri lisäisi tutkijoiden käytettävissä olevaa materiaalia ja toivottavasti myös kiinnostusta lobbauksen tutkimukseen.

Entä onko tutkija itse ollut lobbauksen kohteena?

– Kun avoimuusrekisteriä valmisteleva asiantuntijatyöryhmä aloitti toimintansa, sain muutaman yhteydenoton, joista tuli olo, että minuun pyrittiin vaikuttamaan. Mutta enemmän koen, että olen itse ollut lobbarin roolissa, kun lobbaan lobbaustutkimusta oikeustieteilijöiden yhteisön sisällä, Korkea-aho naurahtaa.

Emilia Korkea-aho

• Professori, eurooppaoikeus ja lainsäädäntötutkimus, Itä-Suomen yliopisto 1.1.2022 alkaen.
• Dosentti, eurooppaoikeus, Helsingin yliopisto, 2015.
• Oikeustieteiden tohtori, Helsingin yliopisto, 2012.
• Oikeustieteiden maisteri, Helsingin yliopisto, 2005.

Tärkeimmät tehtävät

• Apulaisprofessori, Itä-Suomen yliopisto, 2018–2021.
• Akatemiatutkija, Itä-Suomen yliopisto, 2018–2021.
• Akatemiatutkija, Helsingin yliopisto, 2016–2018.
• Akatemian tutkijatohtori, Helsingin yliopisto, 2013–2016.

Lisätietoja

Emilia Korkea-aho, professori, Itä-Suomen yliopisto, emilia.korkea-aho@uef.fi, p. 050 478 3027