EU:s rekommendation om offentlig upphandling ger motsatt effekt

Ny avhandling visar att metoden utvärdering av kvalitet gör det svårare för små och medelstora företag att vinna vid offentliga upphandlingar.  Johan Stake vid Södertörns högskola och Örebros universitet visar även hur man kan bekräfta kartellbeteenden samt har arbetat fram en ny modell där budgivare på ett enkelt sätt kan beräkna kostnaden för att vara med i en upphandling.

Varje år köper offentlig sektor varor och tjänster för ungefär 600 miljarder kronor av statliga medel. Kommunerna, landstingen och staten använder offentlig upphandling vid köp om allt från kontorsmaterial, asfalt och konsulttjänster till sjukvård och omsorg. Det är ungefär en omsättning motsvarande 15 procent av BNP.

− Det är viktigt att dessa medel används effektivt, menar Johan Stake som den 12 november disputerar med sin avhandling Essays on quality evaluation and bidding behavior in public procurement auctions.

Offentlig upphandling är ett område som är relativt outforskat. Genom att samla in data från över 650 upphandlingar från olika branscher, allt från Försvarsmakten som upphandlar hotell över hela landet till enskilda kommuner som upphandlar kontorsmaterial, har Johan Stake i sin avhandling dragit slutsatser om offentlig upphandling som gäller samtliga branscher i hela Sverige.

− Vi ser att den allra vanligaste upphandlingen i Sverige resulterar i ett kontrakt som inte är ett ramavtal, säger Johan Stake. Kontrakten har ofta lågt värde och utgör inte ens hälften av det totala värdet av alla upphandlingar. Istället resulterar en tredjedel av alla upphandlingar i flera kontrakt och ramavtal, tillsammans utgör de mer än hälften av det totala värdet av alla upphandlingar.

Utvärdering av kvalitet har inte förväntad effekt

Ett problem med dagens upphandlingar är att det kan vara svårt för små- och medelstora företag att konkurrera med buden från de stora företagen som ofta sitter på helt andra resurser.  EU har därför gått ut med rekommendationer om att man hellre ska utvärdera kvalitet än att bara titta på lägsta-pris. I sin avhandling visar Johan Stake att denna rekommendation inte hjälper. Tvärtom ökar antalet bud från stora företag när man utvärderar kvalitet och dessutom minskar sannolikheten för små- och medelstora företag att vinna. En möjlig förklaring kan vara att de mindre företagen inte är lika bra på att framhäva kvaliteterna av sin produkter eller tjänster -  något som de stora företagen har lärt sig göra genom att delta i många olika upphandlingar. Kontraktens värde har också betydelse vid upphandling, små företag har mindre chans att vinna ju högre värde kontraktet omfattar.

Så hur ska små och medelstora företag ha en chans att kamma hem en upphandling?

− De kan ha en större chans i lägsta-pris upphandlingar, eftersom de ofta är mer nischade inom sitt område eller har nära kontakt med kunden. Vid utvärdering av kvalitet kan man även öka deras chanser att vinna genom att dela upp stora upphandlingar i mindre kontrakt, säger Johan Stake. Istället för att exempelvis upphandla ett helt kontorslandskap så delar man upp det i fler kontrakt, med stolar i den 

ena och skrivbord i den andra. På det viset kan små företag bjuda på produkter och tjänster som de är specialister på. Men man ska inte tvinga fram en ologisk uppdelning-  det måste vara en naturlig kontraktsuppdelning. I första hand måste upphandlaren fokusera på att få den bästa produkten eller tjänsten för tillgängliga medel.

Många upphandlare inom den offentliga sektorn försöker även undvika att utvärdera kvalitet eftersom de upplever att detta ökar sannolikheten för att upphandlingen blir överklagad. Johan Stake har dock inte funnit några sådana samband i sina undersökningar. Däremot kan han se att budgivare mer benägna att överklaga om de antingen blivit diskvalificerade eller är rankade som tvåa.

Ny metod för att kontrollera kostnader

Att lägga bud i en upphandling är inte gratis. Det går åt mycket arbetstid till att skapa bud för de företag som vill vara med. Johan Stake har tillsammans med sin handledare professor Mats Bergman även arbetat fram en ny och effektiv modell på hur man enkelt kan uppskatta dessa kostnader.

− Det gör man genom att ta skillnaden mellan det lägsta och näst lägsta budet i en

lägsta-prisupphandling och sedan delar det med antalet budgivare. Då kan man få fram ett lägsta mått på kostnaden att lägga ett bud i en upphandling, förklarar Johan Stake. Det finns även andra metoder för att uppskatta detta, men vår modell är mycket enklare och kräver mindre mängd data.

Metod för att upptäcka karteller

Ett annat stort problem som kan uppstå vid upphandlingar är bildandet av karteller. Budgivare kan exempelvis gå ihop och skicka in falska, höga bud, medan en utsedd budgivare lägger det lägsta budet och får kontraktet. Det kan vara svårt att upptäcka kartellbeteende i upphandlingar så därför behövs det statistiska hjälpmedel. Tillsammans med andra forskare visar Johan Stake att man kan använda så kallad rumslig ekonometri för att bekräfta ett kartellbeteende statistiskt.

− Rumslig ekonometri brukar användas när man studerar den geografiska dimensionen, till exempel om man vill se hur kommuner påverkar varandra. Vi använde metoden på en asfaltskartell som fanns på 1990-talet och såg att rumslig ekonometri fungerar för att bekräfta att buden ifrån kartellmedlemmarna är koordinerade, att de påverkar varandra i budgivningen.

Johan Stakes avhandling ”Essays on quality evalutation and bidding behavior in public procurement auctions” består av fem uppsatser; två egna och tre skrivna tillsammans med andra forskare. Han har genomfört sina doktorandstudier vid Institutionen för samhällsvetenskaper på Södertörns högskola och examineras av Örebros universitet.

Jenny Tirén Berg
Pressansvarig
072-236 05 43
jenny.tiren.berg@sh.se 

Södertörns högskola bedriver utbildning och forskning inom samhällsvetenskap, humaniora, naturvetenskap och teknik för 11000 studenter inom 70 program och 270 kurser. Verksamheten är i stor utsträckning mångvetenskaplig och lärarutbildningen har en interkulturell profil. På högskolans campus, beläget i södra Stockholm, arbetar ca 800 anställda, mestadels forskare och lärare. Från 2015 utbildar Södertörns högskola också framtidens poliser.

Taggar: